Combatir la corrupción juntos

Alianza para el Gobierno Abierto: ¿una oportunidad para usar datos contra la corrupción?

Photo by Paul Skorupskas on Unsplash

Por Fabrizio Scrollini*

Con la ampliación de la plataforma de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) alrededor del mundo existe una oportunidad para establecer diálogos entre gobierno y ciudadanía para combatir la corrupción de mejor forma. ¿Pero pueden estas plataformas ser efectivas? En este trabajo apoyado por el Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de AGA (MDTF, por sus siglas en inglés) administrado por el Banco Mundial, exploramos junto a nuestras organizaciones socias, lideradas por la Carta Internacional de Datos Abiertos, de qué forma la apertura de datos puede contribuir a luchar contra la corrupción en países en desarrollo.

Contexto

Las plataformas de gobierno abierto han sido instrumentos importantes en la evolución de un nuevo tipo de gobernanza (Ramírez Alujas 2019) en los países miembros de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). Estos espacios han permitido un experimento global donde ciudadanía y gobierno han podido dialogar y, en algunos casos, co-crear o co-producir soluciones para diversos problemas públicos. También estos espacios han tenido su cuota de simulación y, en ocasiones, han conducido a que los compromisos sean avenidas estériles en materia de cambio social o político.

Una de las áreas más complejas para abordar en estos espacios es la corrupción. La corrupción es un problema global que afecta a los países ricos y pobres por igual, pero que tiene costos particularmente dramáticos para el mundo en desarrollo. Existen múltiples abordajes para enfrentar este fenómeno que es multicausal, complejo y costoso para los países. Un enfoque tradicional es asumir que una mayor cantidad de transparencia en un país, se correlaciona con menos corrupción. Dicho de otra forma, cuanto más transparente es un país, menos oportunidades para la corrupción presenta. Aunque el supuesto parece ser verdad para sociedades desarrolladas, existe evidencia de que solo con la transparencia no parece ser suficiente para controlar la corrupción o generar mayor confianza en las instituciones públicas (Bahur y Grimes, 2017). Las herramientas de rendición de cuentas horizontal (poderes judiciales, fiscalías, tribunales de cuentas) son clave en este proceso y, en general, son actores que no siempre participan en procesos de AGA. Por otro lado, la innovación tecnológica (particularmente el desarrollo de plataformas de gobierno digital) trae consigo la promesa (y en algunos casos evidencia, Sequeira 2016) de la reducción de determinados tipos de corrupción.

En nuestra experiencia, los países enfrentan problemas para entender de qué forma los procesos de gobierno abierto pueden colaborar en la lucha contra la corrupción. ¿Es diseñando mejores normas para luchar contra la corrupción? ¿Es favoreciendo la liberación de información que otros usarán para la detección, y de ser así, cuál es esa información? Por otro lado todos los países en América Latina enfrentan un grado de fragmentación y en general limitada capacidad institucional de las agencias dedicadas al combate contra la corrupción. Esto limita la capacidad de implementación de cualquier agenda que se adopte.

El problema

¿Hay lugar aún para los enfoques pro-transparencia? ¿Sigue siendo la transparencia un buen desinfectante? Parte de la hipótesis de este proyecto es entender de qué forma los estados nacionales pueden compartir mejor la información para prevenir la corrupción. En este sentido, existe una oportunidad de aprovechar la ola de apertura de datos y las tecnologías que se han desarrollado en ese entorno (visualización, análisis, uso) para poder equipar mejor a la ciudadanía y el propio Estado en términos de detección de comportamientos potencialmente corruptos.

Pero para poner en marcha esa hipótesis, requerimos de algo generalmente olvidado. Considerar los datos como una infraestructura que hace posible que se desarrollen las investigaciones y el entendimiento de cómo funciona parte de la corrupción. Como nos dijo Armando Navarro, punto de contacto ante OGP por el gobierno de Colombia:

“Los datos abiertos nos permiten darles herramientas e instrumentos a la ciudadanía para que haga un control social informado de nuestro gobierno”.

Y como pasa con la infraestructura física (puentes, carreteras, hospitales) existen discusiones políticas en torno a la misma. ¿Qué datos debemos disponibilizar y quién puede acceder a ellos? ¿Tiene sentido hacerlo o se trata solo de una moda? ¿Qué efectos realmente tendrá? Estas preguntas se contraponen a la visión que las democracias deben operar de forma transparente, y que la transparencia en la era digital es algo a considerar desde el inicio. Más allá del debate, existen ejemplos como el monitoreo de contratos públicos de Ojo con mi Pisto o de contratos de la asociación civil PODER que indican que la publicación de datos por parte del gobierno no es en vano.

En este contexto, y gracias a la colaboración de los gobiernos de Colombia y Chile decidimos explorar, en el marco de un proceso liderado por la Carta Internacional de Datos Abiertos y el apoyo del MDTF, cómo los procesos de AGA podrían contribuir a forjar las bases para desarrollar una infraestructura de datos que permita luchar contra la corrupción. En un taller en la ciudad de Cali en Noviembre de 2019, entre miembros del servicio civil y representantes organizaciones de la Mesa Nacional de Gobierno Abierto de ambos países exploramos algunas de estas preguntas, vinculandose a los procesos de elaboración de los planes de AGA. En concreto, partimos del supuesto que la elaboración de esos compromisos es importante para impactar en la implementación de estas políticas.

Primeras impresiones

Los procesos de AGA son, en términos comparativos con otros procesos internacionales, nuevos en muchos países y parecen ofrecer ciertas fortalezas y debilidades similares. En el caso de Chile y Colombia, con diferencias en implementación, esta situación se mantiene. En este contexto, ¿Cómo diseñar compromisos que permitan la construcción de infraestructura necesaria en materia de datos para luchar contra la corrupción? No encontramos exactamente la respuesta pero si surgieron una serie de recomendaciones que presentamos en este reporte y que pueden sintetizarse de la siguiente forma:

1. Foco en problemas tangibles: La corrupción es un tema amplio y conviene focalizar en un aspecto o caso que permita construir un compromiso de forma tangible, utilizando la metodología SMART propuesta por AGA.
2. Reunir a los actores a la mesa que administran los datos (“data stewards”): Debido a la complejidad de datos que usualmente se requiere en este tipo de compromiso, los actores que son responsables de los datos deben participar de alguna forma en la misma. Por otra parte es clave que organizaciones usuarias de los datos también participen.
3. Reforzar la voluntad política: La participación de actores que tienen datos y no necesariamente voluntad de compartirlos, o que han tenido una tradición de mantener sus datos a resguardo, requiere de una férrea voluntad política con incentivos claros.
4. Gradualidad de la apertura: En general, la apertura de datos es bienvenida en todos los casos, pero las bases de datos vinculadas a temas de corrupción deben estudiarse a detalle, particularmente en materia de licenciamiento y potencialmente privacidad. Un enfoque que considera la apertura y la privacidad es la forma adecuada de encarar este asunto. Es de particular importancia incluir la calidad, el tipo y la desagregación requerida para su uso de forma efectiva
5. Colaboración del proceso de co-creación El proceso de co-creación se encuentra sometido a diversas presiones de tiempo y atención por quienes participan en el trabajo de gobierno abierto. Generar espacios de co-creación con tiempo suficiente y participación calificada en este tema parece esencial para el desarrollo del compromiso.
6. Consideración del alcance del compromiso Los compromisos de AGA tienen ciertos alcances y métricas que permiten sean monitoreados. El mero hecho de publicar datos no puede hoy ser definido como un compromiso ambicioso, pero su conexión con otros tipos de actividad sí. De ahí la recomendación de identificar de qué forma exactamente el compromiso colabora con aspectos de prevención, detección o combate a la corrupción
7. Considerar herramientas existentes La guía de datos anticorrupción de la Carta Internacional de Datos Abiertos es una herramienta que podría servir de guía para la elaboración de compromisos anticorrupción, aunque no refleje la totalidad de los compromisos posibles.
8. Considerar las capacidades técnicas de los equipos tanto en el diseño como en la implementación y — en caso de ser necesario — fortalecerlas con consultorías especializadas.

La lucha contra la corrupción es compleja y es tentador creer que existe un solo enfoque para resolverla. Los datos son un ingrediente pero no la única solución. El realizar buenos ejercicios para elaborar compromisos y planes de acción entre las partes interesadas puede ser una forma de poner de manifiesto el tema, buscar y testear nuevas herramientas o enfoques y en general construir capacidad en sociedad y gobierno en torno a este tema. Eso debe ser complementado con estrategias de aprendizaje durante su implementación y, eventualmente, de rendición de cuentas.

*Fabrizio es el Director Ejecutivo de la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos, quien lidera el trabajo de este proyecto en América Latina. Este artículo fue escrito con la colaboración de Agustina De Luca y Natalia Carfi de la Carta Internacional de Datos Abiertos y por Jorge Florez de Global Integrity.